Desarrollo económico de Puerto Rico: el trecho recorrido y el camino hacia adelante

"Cultura y Ambiente: El Puerto Rico de hoy" - MAPFRE 2007 Vicente Feliciano

Desde mediados de la década de 1940 hasta principios de la década de 1970 la Isla aumentó su producción de forma sostenida, y cada año había nuevos y mayores recursos para repartir. Desde entonces el país ha tenido ritmos de crecimiento en la producción más lenta, con los consiguientes problemas sobre cómo mantener creciendo el estándar de vida de la población.
Para retomar el crecimiento será necesario que trabaje un porcentaje mayor de puertorriqueños que los que trabajen lo hagan por más horas y que su productividad en cada hora de trabajo sea mayor.Este es el gran reto de los próximos años.

Para aumentar la producción en la década de 1940 era necesario aumentar la productividad de la población.El mecanismo utilizado a esos efectos fue transferir mano de obra de la agricultura a la manufactura y en menor grado al turismo. Inicialmente, se trató con capital local gubernamental. Posteriormente, fue a base de capital norteamericano, tecnología norteamericana, sistemas de mercadeo norteamericanos y mano de obra puertorriqueña.

La pieza angular del esfuerzo fue la Ley de Incentivos Contributivos de 1947. Dicha ley ofrecía exenciones contributivas a empresas de manufactura que se establecieran en Puerto Rico. Aprovechaba la Sección 931 del Código de Rentas Internas de los Estados Unidos (EE.UU.) que brindaba mayores ventajas contributivas a empresas operando en territorios de los EE.UU. que si operaban en un estado o un país extranjero. Los otros pilares de la estrategia eran la mano de obra barata y el acceso preferencial al mercado norteamericano.

La exención a la manufactura promovió la inversión de este tipo de empresas.La producción era para mercados en el exterior, principalmente los EE.UU. El crecimiento del ingreso de los puertorriqueños atrajo otro tipo de inversión, particularmente empresas de servicios (venta al detal, construcción, finanzas, seguros, salud, educación, etc.), que se establecían para suplir el mercado interno creado por las empresas de manufactura y sus trabajadores.

Las empresas de manufactura se podían establecer en otras jurisdicciones, por lo que para atraerlas se utilizó el mecanismo de la exención contributiva. Las empresas de servicios tenían que establecerse en Puerto Rico para servir nuestro mercado, por lo que no era necesaria la exención contributiva para atraerlas, sino una demanda local significativa. Como resultado de la estructura de cuotas y aranceles de los EE.UU., un alto porcentaje de la población femenina norteamericana se sostenía con productos de Puerto Rico. Sin embargo, el éxito de esta estrategia económica trajo sus propios retos.

En primer lugar, el crecimiento de la manufactura en Puerto Rico provocó un aumento en los salarios.Esto fue positivo ya que es uno de los objetivos del desarrollo económico, pero implica que otros países van a tener una ventaja competitiva sobre la Isla en términos de mano de obra.Cada vez fue más difícil competir en manufactura liviana con países como México, República Dominicana y recientemente China.Otras jurisdicciones que en un momento enfatizaron la mano de obra barata, como lo fueron Alemania, Corea y Japón, pudieron hacer la transición de manufactura liviana a otras áreas de producción.

En segundo lugar, otras jurisdicciones como Irlanda y Singapur adoptaron modelos económicos alrededor de incentivos contributivos a la manufactura.Las estructuras no eran tan atractivas como la Sección 931, pero disminuyeron la brecha contributiva entre Puerto Rico y ellos. En tercer lugar, rondas de negociación comercial internacional redujeron los aranceles y las cuotas de entrada al mercado norteamericano.No es que Puerto Rico haya perdido su acceso preferencial, fue que otras jurisdicciones fueron mejorando el suyo.

Curiosamente, uno de los pocos sectores de la economía de EE.UU. que se mantiene siendo claramente proteccionista es la transportación marítima.La transportación entre puertos norteamericanos tiene que ser en barcos de bandera de los EE.UU con tripulación norteamericana. No es mucho más costoso llevar carga desde Hong Kong hasta San Juan que de San Juan a Nueva Jersey. Esto representa un peso económico importante para una jurisdicción insular como Puerto Rico.

A las Islas Vírgenes, sin embargo, no les aplica esta reglamentación conocida como ley de cabotaje. Ante el reto del agotamiento del modelo, Puerto Rico optó por enfatizar el acceso al mercado norteamericano. Se construyó una industria petroquímica en función de un sistema de cuotas de importación de petróleo a los Estados Unidos.La apuesta fue equivocada pues iba contra las fuerzas históricas que apuntaban hacia mercados más libres.Cuando el precio del petróleo aumentó en la crisis de 1973-74, el gobierno norteamericano abolió el sistema de cuotas.
La industria petroquímica en Puerto Rico perdió su atractivo principal mientras cargaba con el peso de electricidad costosa y el costo de transportación de llevar el producto final desde la Isla a los mercados en los Estados Unidos. A mediados de la década de los 70 se comienzan dos movimientos que dominarán la economía de Puerto Rico durante un par de décadas. Por un lado, se aprueba la Sección 936 del Código de Rentas Internas de los EE.UU., sucesora de la Sección 931.

Por otro lado, se incluye a Puerto Rico en el programa de cupones de alimentos de los EE.UU. El número 936 siempre estará ligado a la industria de alta tecnología en Puerto Rico y en particular a la industria farmacéutica. El crecimiento de la alta tecnología representó poco empleo pero bien renumerado. Por lo tanto, se manejó el reto del aumento en los salarios en Puerto Rico. La alta tecnología creó empleos en industrias de baja tecnología y en servicios debido a la demanda generada por empresas y trabajadores.

Por otro lado, ¿qué hacer con la parte de la población que no iba a tener acceso a los empleos que se estaban creando? La respuesta fue mantenerlos. Las transferencias para estos fines llegaron a representar una cuarta parte de la economía de Puerto Rico. El programa de cupones de alimentos fue de tal magnitud que representó no sólo un cambio económico, sino también cultural. Surgieron hasta canciones navideñas marcando la ocasión (“Estoy, estoy, echa con los cupones…”). Obtener empleo siempre había sido un reto.Después de la introducción del programa de cupones de alimentos se convirtió en un reto cuyo esfuerzo a menudo no se justificaba.Al presente, hay un gran número de programas y subsidios como el Programa de Asistencia Nutricional (sucesor del programa de cupones de alimentos), la Sección 8 de Vivienda, el seguro de salud de la Administración de Servicios de Salud, el subsidio a la electricidad, el subsidio al servicio de agua potable, entre otros. Para ser elegible para estos programas es necesario tener un bajo ingreso.Por lo tanto, es sumamente atractivo participar de estos programas y complementarlos con empleo en el sector informal.

La baja participación laboral es, sin duda, uno de los problemas principales que tiene Puerto Rico.Es difícil generar suficiente riqueza para cerca de cuatro millones de habitantes, cuando el total de empleados apenas alcanza el millón cincuenta mil. De forma paralela a este fenómeno económico ocurre un deterioro en la educación pública en Puerto Rico.Por lo tanto, la fuerza laboral que está entrando al mercado tiene un nivel de productividad limitado en el marco de las tendencias globales hacia economías de conocimiento.

Mientras, se han aprobado una serie de medidas laborales cuyo propósito es brindarle beneficios al trabajador puertorriqueño. El resultado ha sido contraproducente.Las medidas laborales han resultado en un aumento en los costos directos de emplear trabajadores en la Isla (Ej. bono de navidad, mesada de despido) o en los costos indirectos (Ej. vacaciones, días feriados).Según estos costos van subiendo, Puerto Rico pierde competitividad y empleos. Un ejemplo es el turismo interno.En teoría ésta debería ser una industria sólida, pues tiene una oferta de atractivos enorme y no es necesario tomar un avión para disfrutarlos.

La realidad es que para muchos puertorriqueños es más atractivo viajar a la República Dominicana y quedarse en un hotel “todo-incluido” que hacer turismo interno. Ante la dificultad de tener un sector privado dinámico, el sector público asumió el rol de emplear personal.Los empleados del sector público están protegidos de la economía global.El problema es que dependen de que se generen recursos en el sector privado para cubrir sus ingresos. Según el sector privado ha tenido dificultad en generar recursos para el sector público, por lo que se han implantado medidas para sostener el modelo de empleo gubernamental.Una de las medidas que se tomó fue ofrecer bajos salarios pero con muchos días de vacaciones, feriados y enfermedad.

El resultado fue la necesidad de gran cantidad de personal mal renumerado pero con mucho tiempo libre. Otro esquema para allegar recursos al sector público fue pasarle el costo a las futuras generaciones. Para hacer esto hay dos mecanismos: el sistema de pensiones y el endeudamiento. Es lógico aceptar menores salarios hoy a cambio de una pensión atractiva en el futuro.La estructura de pago de pensiones del gobierno de Puerto Rico era tan atractiva, que casi lleva a la insolvencia al fondo.En un sistema de pensiones de beneficio definido es posible aumentar los beneficios más allá de lo sustentable, desde el punto de vista actuarial.Durante años, el sistema puede funcionar con los trabajadores actuales subsidiando a los retirados.
Eventualmente se agotará el dinero. Por lo tanto, fue necesario aprobar la ley de reforma de pensiones del año 2000, que tuvo dos elementos principales.El primero, fue eliminar el sistema de contribución definida para todo nuevo empleado.El segundo,fue eliminar la contribución patronal al plan de retiro de todo nuevo empleado, porque se necesitaba utilizar los recursos para cubrir el déficit actuarial del sistema de beneficio definido. El segundo mecanismo fue el de deuda. La Constitución de Puerto Rico limitó la capacidad de deuda del Estado, a la que pueda ser servida con el 15 por ciento del promedio de los recaudos generales de los dos años anteriores.A través de los últimos años, esta deuda ha estado bajo control como porcentaje del producto bruto.

Sin embargo, esto sólo aplica a las emisiones de bonos que tienen el respaldo del “full faith and credit” del Estado Libre Asociado (ELA). No evitan que el gobierno de turno pueda obtener préstamos del Banco Gubernamental o emita una deuda que no tenga el “full faith and credit”. Y por lo tanto, la deuda del gobierno central creció ajena a los controles de la Constitución.
Otro tipo de deuda como la de las corporaciones públicas y la de los municipios, está respaldada por ingresos ajenos al fondo general. Por lo tanto, la deuda importante a darle seguimiento es la deuda del gobierno central, independientemente de si tiene el respaldo del “full faith and credit” del gobierno del ELA. La medida de política pública más sencilla para generar crecimiento económico, es la de obtener mayores transferencias federales.Según los EE.UU. se han ido alejando de los esquemas de “War on Poverty” de los tiempos de Lyndon B. Johnson, por lo que se ha hecho más difícil captar estos recursos. Un ejemplo de esto es el programa del “Temporary Assistance for Needy Families” (TANF).

La ley federal exigió que una madre soltera no estuviera en el programa más de cinco años.Cuando por primera vez se cumplieron los cinco años, muchas beneficiarias fueron reclutadas para trabajar en el programa de comedores escolares.No se necesitaba este personal, pero es el tipo de medida donde la respuesta del gobierno de Puerto Rico a una situación social lamentable es empleo y gasto gubernamental. La falta de acción ocupa otros campos.

La ley federal permite tomar acciones drásticas en escuelas en las que sus estudiantes fracasen cinco años consecutivos para alcanzar niveles mínimos de puntuación.En el año 2007, seis escuelas estaban en esta condición.No se tomó ninguna medida radical. Al final de cuentas la economía es sencilla. ¿Cuántos trabajan y cuánto producen mientras trabajan? En Puerto Rico trabajan pocos y un grupo de los trabajadores produce poco. La estructura contributiva agravaba la situación.El modelo económico basado en incentivos contributivos a la manufactura limita la base de contribuyentes corporativos.

Ante la disyuntiva de tributar el trabajo o el consumo, se optó por imponer el grueso de las contribuciones sobre el asalariado.Era atractivo recibir transferencias de bienestar social o trabajar en la economía informal. La implantación del Impuesto a las Ventas y el Uso (IVU) fue un paso en la dirección correcta. Amplió la base contributiva pues más personas aportan al fisco, aún aquellas que laboran en la economía informal.

Además, alteró la relación consumo-ahorro. Para el futuro es necesario incrementar el número de personas que trabajan y la productividad de cada trabajador. Cuantiosas inversiones en biotecnología por empresas multinacionales, a pesar de la eliminación de la Sección es señal de que la economía de Puerto Rico goza de fundamentos sobre los cuales construir. Revisar la estructura de asistencia social es fundamental. Haber instituido un impuesto a los ingresos negativos, donde asalariados de bajo ingreso reciben un pago de contribución sobre ingresos en vez de hacerlo, es un elemento positivo. La dirección de la política del gobierno federal es positiva desde el punto de vista de Puerto Rico (limitación de 5 años en el TANF y legislación de educación “No Child Left Behind”).

Revisar las leyes laborales es fundamental. No es posible que los trabajadores de bajo ingreso en Puerto Rico ganen más que sus contrapartes en los EE.UU. porque reciben bono de navidad legislado, trabajen menos porque gozan de más días de vacaciones y feriados, y tengan mayor protección contra despidos. El resultado es que es más atractivo montar operaciones en otras jurisdicciones que en Puerto Rico y se termina penalizando al trabajador que se pretende ayudar. Promover fuentes de energía eficientes también es fundamental.

Es importante que se fomente el aumento de la producción entre las co-generadoras privadas. Y necesita que esta producción adicional provenga de empresas privadas Puerto Rico, además, necesita dar un salto cualitativo en la calidad de la educación pública, que es la que reciben tres cuartas partes del país. De nada sirve educar una élite en escuelas privadas para que estudien en la Universidad de Puerto Rico y emigren de la Isla. Es necesario ofrecer una educación de calidad a la población en general para que haya un aumento en la capacidad productiva.

Finalmente, es necesario continuar modificando el sistema de contribuciones sobre ingresos para aumentar los impuestos al consumo, reducir los impuestos sobre ingresos y mantener tasas preferenciales para los sectores que compiten en la economía global. Estos son la manufactura, el turismo, la agricultura y los servicios exportables. Estas medidas se refuerzan mutuamente. Una revisión menos atractivos los ingresos de beneficencia social, se complementa con cambios contributivos que refuercen el atractivo de trabajar con mejoras en la educación que logren que estos futuros trabajadores sean más productivos, con energía eléctrica más barata que haga posible que nuestros empresarios sean más competitivos a nivel global y con leyes laborales más flexibles que incentiven a los empresarios a reclutar más personal.

Puerto Rico ha sido exitoso en el pasado y puede volver a serlo. Queda en los propios puertorriqueños lograrlo.

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